Закон о НКРЭКУ есть. Что дальше?

В Энергетической Ассоциации Украины считают, что принятие закона создает предпосылки для качественного улучшения работы национального регулятора

Закон о национальном регуляторе разрабатывался много лет. Несколько раз соответствующие законопроекты принимались Верховной Радой в первом чтении, но дальше этого дело не шло. Сейчас закон, наконец, принят ("О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ)" №2966-д от 19.02.16 г.), и уже можно сказать, как должна работать НКРЭКУ в обозримом будущем. Президент Энергетической Ассоциации Украины Василий Котко считает, что закон позволит сделать качественный скачок в работе комиссии, хотя ряд проблем еще предстоит решить.

Владимир МИХАЙЛОВ

— Василий Григорьевич, какие последствия принятие нового закона будет иметь для регулятора?

Новый закон дал НКРЭКУ новые возможности, новые права. В целом я считаю закон прогрессивным, он соответствует европейским практикам. Я сам много лет работал членом Комиссии и поэтому хорошо представляю специфику ее работы, знаю ее изнутри. Сейчас, будучи главой отраслевой ассоциации, я тоже работаю с регулятором. И как представитель отраслевой ассоциации, которому с разных сторон известны проблемы регулятора и его возможности, я ожидаю от Комиссии, как органа государственного регулирования, качественного скачка в работе.

— Что должно и что можно улучшить в работе НКРЭКУ?

- Всем известно, что членов Комиссии, к сожалению, очень часто меняли, хотя по законодательству их никак нельзя было "сковырнуть" и до принятия Закона. Но "при необходимости" это делалось, несмотря ни на что. Меняли тех, кто не прислушивался к указаним сверху или не учитывал интересы мощных игроков рынка, которые близки к "верхам", и в этом задействованы разные политические силы. Все знают, что это так, и что это плохо. Сейчас есть надежда, что с этой практикой будет покончено.

Отчасти нынешний (и не только нынешний) состав Комиссии работает неэффективно, потому что сама организация и формы ее работы не совершенны. 80-90% вопросов, которые рассматриваются на заседаниях Комиссии, рутинные, мелкие, я бы сказал, "мусорные". Это решения о выдаче лицензий, о незначительных нарушениях и штрафах на небольшие суммы и пр. Среди этой "мелочевки" теряются по-настоящему важные проблемные вопросы. Кроме того, когда вопросов в повестке дня много, каждому из них непосредственно на заседании Комиссии уделяется мало времени, и действительно важные среди них надлежащим образом не рассматриваются и обстоятельно не обсуждаются.

Изменить это несложно. Можно проводить предварительное рассмотрение вопросов на открытых слушаниях во главе с одним из членов Комиссии при участии всех заинтересованных сторон – производителей, потребителей, представителей СМИ, общественности и пр. В случае, если возражений по проекту решения нет, т.е. все стороны проект поддерживают, Комиссия может принять решение на своем заседании по упрощенной процедуре, не заслушивая доклады и выступления сторон. Это позволит крупные, значимые вопросы рассмотреть обстоятельно непосредственно на открытых заседаниях Комиссии.

Еще одна проблема состоит в том, что до настоящего времени Комиссия не имеет ни научной, ни экспертной поддержки. Откуда рождаются проекты и на кого опирается Комиссия? Проекты решений либо вносит и продвигает сторона, которая в этом заинтересована, либо их готовит непосредственно аппарат. В первом случае это зачастую не объективно, а во втором, если готовит аппарат, из-за большой "текучки" по-настоящему глубоко проработать проблему и найти "единственно правильное решение" реально проблематично. Считаю, что так дальше продолжаться не может - подход к делу должен основательно измениться. Сложные проблемные вопросы должны базироваться на глубоких исследованиях, как правило, с привлечением научных учреждений либо экспертных организаций. Новый закон открывает возможности для финансирования таких исследований, поскольку Комиссия получает дополнительные возможности по формированию сметы на свое содержание.

— Комиссия в последнее время принимала радикальные решения, в том числе о повышении тарифов. На чем она при этом основывалась?

— Я перефразирую Ваш вопрос несколько иначе: "Есть ли объективные причины для столь значительного повышения тарифов на электроэнергию, газ, коммунальные услуги, и можно ли было этого избежать? Хотя повсеместно принято осуждать правительство и НКРЭКУ за тарифные дела, я занимаю альтернативную и, уверен, более правильную позицию. Десятилетиями в стране проводилась популистская, нигде в мире сейчас не практикуемая, политика перекрестного субсидирования через цены и тарифы поголовно всех граждан. Например, электроэнергия продавалась домохозяйствам по цене, равной 20% ее реальной стоимости. Разница перекладывалась на промышленных и других покупателей электроэнергии. Заниженные цены на тепло перекрывались частично из госбюджета, частично за счет промышленных потребителей тепла и т.п.

Во-первых, субсидировать всех - и бедных, и богатых - очень накладно, а для бедного государства, каким является Украина, просто неподъемно. С другой стороны, искусственно заниженные цены и тарифы поддерживали высокое энергопотребление, не стимулируя экономию энергоресурсов. На финише мы имели колоссальный дефицит государственного бюджета и платежного баланса страны и, в конечном итоге, сильнейшее падение ВВП и национальной валюты. В общем, отход от льготных цен - мера вынужденная, которую один раз надо пережить и забыть, как забыли в большинстве стран Европы. Возврат к этой обанкротившейся политике - это вечный кризис в экономике, бедность страны и граждан и полное отсутствие перспективы.

— Какие еще проблемы в работе Комиссии вы видите?

— Одна из основных проблем — отсутствие состязательности сторон на заседаниях Комиссии. Присутствуют и отстаивают свои интересы только производители продукции или услуг. И хотя львиная доля вопросов непосредственно затрагивает интересы потребителей, они в заседаниях Комиссии, как правило, не участвуют. Потребитель многочисленный, а потому размыт и зачастую никем не представлен. Эту проблему в определенной степени можно решить путем учреждения энергетического Омбудсмена - институции, которая бы защищала интересы потребителей. Особенно это касается бытовых потребителей и мелких предпринимателей. Если интересы крупных потребителей может представлять отраслевая ассоциация или, к примеру, Украинский союз промышленников и предпринимателей (УСПП), то мелкий бизнес и домохозяйства при рассмотрении вопросов регулятором сегодня представлять практически некому.

Энергетические Омбудсмены есть во многих странах Европы, хотя количество и острота конфликтов во взаимоотношениях между поставщиками услуг ЖКХ, газа, электроэнергии и потребителями там на порядок ниже, чем у нас. В США интересы потребителей отстаивает Министерство юстиции или прокуратура, где есть специальное подразделение, укомплектованное инженерами, экономистами и юристами, которые хорошо знают соответствующую проблематику. На заседаниях Регулятора, где рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы домохозяйств, в качестве стороны, представляющей интересы бытовых потребителей, участвует прокуратура. Все необходимые материалы ею предварительно изучаются и проверяются. Тем более, такой институт нужен в Украине. Наличие Омбудсмена позволит сделать работу Комиссии более эффективной, поскольку состязательность сторон повышает вероятность нахождения правильного решения. Доверия к таким решениям у граждан несомненно будет больше.

Еще один крайне важный вопрос — планирование работы Комиссии. Сегодня никто не знает, какие задачи ставит перед собой Комиссия, чего она вообще хочет достичь в энергетике или в коммунальной сфере завтра или через пять лет. Я профессионально работаю в этой сфере много лет и не знаю этого. Не знают этого и сами члены Комиссии, потому что такого целеполагания и таких задач ни одна Комиссия перед собой просто не ставила.

— Но есть же, к примеру, такие цели, как избавить от дотаций НАК "Нафтогаз Украины".

— Это текущие задачи. Если говорить о планировании работы, то у Комиссии есть годовой план подготовки регуляторных актов. Но это чисто бюрократический документ, мало соотносящийся с насущными проблемами потребителей электроэнергии, газа и коммунальных услуг. В этой связи считаю, что Комиссия должна, во-первых, сформировать, а во-вторых, опубликовать свои средне- и долгосрочные цели, которые она стремится достичь в области регулирования энергетики и коммунального хозяйства. Например, показатели, которые предполагается достичь в области снижения потерь электроэнергии через пять и десять лет, чего мы хотим достичь в области качества и надежности энергоснабжения и т.п.

— А чем Комиссия руководствуется сейчас, в смысле долгосрочных планов? У нас еще при В.Януковиче была принята Энергетическая стратегия, имеет ли она какое-то значение сейчас? Есть ли какой-то документ, который выполняет роль рамки работы регулятора на будущее?

— Стратегия есть. Но есть и понимание в обществе, что она устарела и ею руководствоваться в практической работе нельзя. Сейчас разрабатывается новая Энергетическая стратегия до 2035 г. Полагаю, этот документ может появиться в середине следующего года.

Весьма полезным начинанием является ежегодная разработка системным оператором НЭК "Укрэнерго" Десятилетних планов развития Единой энергосистемы страны.

Этот план ежегодно уточняется, с учетом года прожитого, на следующие десять лет. Думаю, он может выполнять роль ориентира и для Регулятора. Комиссия также участвует в реализации плана развития энергосистемы, обеспечивая через тарифное регулирование финансовыми ресурсами НЭК "Укрэнерго" и других участников системы. Но в этом десятилетнем плане нет ничего, что касалось бы, к примеру, качества услуг, надежности энергоснабжения, количества возможных отключений, сроков устранения аварийных ситуаций, которые, собственно, потребителю интересны. В мире есть очень четкие и достаточно жесткие параметры для этих показателей. Их достижение в Украине требует, во-первых, надлежащей ресурсной базы распределительных компаний. Во-вторых, нужны соответствующие экономические стимулы, чтобы у этих компаний было стремление повышать качество услуг, поскольку все они естественные монополии и им это, в общем-то, не очень и нужно. Монополисту нужно дать мотивацию, создав соответствующие механизмы. А это задача Регулятора. Только он может поставить такие цели и достичь их с помощью своих инструментов.

Закон порождает еще одну проблему. Будут обновляться на конкурсной основе все члены Комиссии. Серьезно увеличивается заработная плата не только у членов Комиссии, но и у аппарата. И возникает опасность, как сейчас это модно, набора молодых специалистов с хорошим знанием английского, но со слабой профессиональной подготовкой. В то же время можно потерять действительно хороших специалистов и все хорошее, что наработано за десятилетия работы Комиссии. Потерять институционную память. Этого нельзя допустить. Костяк комиссии, профессиональные кадры должны быть сохранены.

— Какие риски несет новый закон в таком виде, в каком он принят?

— В соответствии с этим законом, НКРЭКУ сейчас ни с кем не должна делить ответственность за свои решения. Только в отдельных случаях их надо согласовывать с АМКУ. С одной стороны, я это приветствую, потому что так делается в большинстве стран, где вся ответственность лежит на регуляторе. Комиссия может намного оперативнее принимать решения, в то время как раньше различные согласования длились месяцами.

С другой стороны, это несет определенные риски. Не имея заключения, например, Минюста, можно принять юридически невыверенное решение, которое легко отменить в суде. Теперь такие риски существенно выше.

— Как их устранить?

— Мы, как ассоциация, при разработке закона предлагали оставить регистрацию в Минюсте, но выполнение замечаний Минюста оставить на усмотрение Комиссии. То есть Минюст дает заключение, которое для Комиссии носит рекомендательный характер, и после повторного представления регистрирует решение в том виде, в каком его окончательно сформировала Комиссия. Это наше предложение не было принято. При любых обстоятельствах, НКРЭКУ не сможет сосредоточить у себя лучших специалистов, особенно в непрофильных сферах. Предположительно, основные юридические силы сосредоточены в Минюсте, экономические – в Минэкономики и т.п. В этой связи было бы неплохо принять постановление правительства, обязывающее эти ведомства по требованию Комиссии давать свои заключения по ее регуляторным актам, которые носили бы для нее рекомендательный характер.

Серьезной проблемой может стать назначение членов Комиссии Президентом Украины. По закону членов Комиссии выбирает конкурсная комиссия, но назначает на должность Президент. До принятия Закона Президент де-факто также утверждал членов Комиссии, что стало предметом обращения Верховного суда Украины в Конституционный суд с просьбой разъяснить, имеет ли Президент на это право. Если с таким запросом обращается Верховный суд, то он видит в этом проблему. Конституция содержит исчерпывающий перечень полномочий Президента, и среди них нет права утверждать членов НКРЭКУ. Поскольку принят новый закон, возможен и новый запрос. Если он будет, то вероятен ответ, что Закон в этой части противоречит Конституции. А это порождает проблему легитимности новых назначений и решений Комиссии, со всеми вытекающими последствиями.

Эксперты обращали на это внимание на стадии подготовки Закона. К сожалению, к ним не прислушались, и Закон приняли, сохранив спорное положение о назначении членов Комиссии Президентом.

Все вакансии в Украине ►
Copyright © ЦОИ «Энергобизнес», 1997-2017. Все права защищены
расширенный поиск
Close

← Выберите раздел издания

Искать варианты слов
 dt    dt