Елена АНТОНОВА: "Проблемы Регулятора требуют комплексного подхода"

Потенциальные возможности НКРЭКУ стать действительно независимой

Со времени создания энергетического Регулятора поводов для сомнений в его независимости, как и в объективности принимаемых им решений, было немало.

Алла ЕРЕМЕНКО

Судя по откликам участников энергорынков, естественных монополий, деятельность которых регулирует НКРЭКУ, реакции Энергетического Сообщества, Регулятора Украины штормит не на шутку. Члены НКРЭКУ заявляют о политическом давлении в связи с РАВ-тарифами и конституционным обращением 50-и депутатов в КСУ, требующих признать и переходные положения Закона "О НКРЭКУ", и все семь указов президента о назначении членов комиссии в 2018 г. антиконституционными.

Хотя именно в 2018 г. впервые проведен конкурс, в результате которого в НКРЭКУ было избрано пять членов Комиссии, возобновлена ее дееспособность.

В конце 2019 г. было принято временное, компромиссное решение о подчинении Регулятора Кабмину. В этом году обещали скрупулезно пересмотреть закон об НКРЭКУ и убрать коллизии, которых не удалось избежать. С боями утверждали второй состав Конкурсной комиссии для добора претендентов в члены НКРЭКУ.

Но, очевидно, кому-то очень хотелось пролоббировать назначение "своего" представителя в Регуляторе. Хотя ни президент, ни парламент, согласно действующему законодательству, не имеют права назначать и тем более увольнять членов Нацкомиссии, регулирующей рынки электроэнергетики и коммунальных услуг. Это четко сформулировал Конституционный суд. Сегодня это парафия правительства.

Более того, Кабмин отверг обе кандидатуры на якобы вакантную должность члена НКРЭКУ. Вакансия, по мнению главы Конкурсной комиссии Алексея Рябчина, появилась с увольнением члена НКРЭКУ Елены Антоновой. "ЭнергоБизнес" расспросил Е. Антонову о прекращении ее полномочий, которое она оспаривает в суде, о ситуации с Регулятором, о потенциальных возможностях НКРЭКУ стать действительно независимой и многом другом.

— Вас назначил членом НКРЭКУ Президент своим указом 29 мая 2018 г., как победителя конкурса. Но отстранили от должности в марте 2020 г. Приказом руководителя аппарата НКРЭКУ Вас вообще уволили, как только Кабмин заикнулся о ротации ...

— В результате конкурса летом 2018 г., кроме меня, были назначены еще четыре члена НКРЭКУ — Коваленко, Кривенко, Маглеванный и Формагей. Осенью 2019 г. Евгений Маглеванный и Александр Формагей покинули свои посты по собственному желанию. В то же время четыре новых члена Комиссии были назначены на свои должности временно, на три месяца, а затем, после внесения изменений в Закон "О НКРЭКУ" в конце 2019 г., — на полный срок.

То есть большинство членов НКРЭКУ, необходимых для кворума (четыре человека), назначены без конкурса?

— Да, именно так.

— Почему Вы решили обратиться в суд? Ходят слухи, что Вас подтолкнули к этому, якобы, чтобы дисбалансировать работу Нацкомиссии. Как Вы можете это прокомментировать?

— Те, кто распускает такие слухи, прежде всего, пытаются таким образом оправдать свои незаконные действия.

Я прекрасно понимаю, что с изменением политической конъюнктуры меняются и персоналии на ключевых должностях. Если я кого-то не устраиваю в качестве члена Регулятора, я готова уйти. Представьте себе, например, если бы после избрания нового президента или Верховной Рады, прежний президент или народные депутаты отказывались уходить? Здесь ситуация аналогичная.

Настаиваю исключительно на том, чтобы прекращение полномочий и увольнение происходили законно! И никак иначе. Я читаю то, что написано в законе, а не надписи на заборе. Не представляю, какое может быть двоякое толкование формулировки "полномочия члена Регулятора прекращаются со дня выдачи Кабинетом Министров Украины решения о его увольнении".

Но вместо такого решения мне предоставляют "документ", подписанный руководителем аппарата, который не имеет никаких прав прекращать полномочия члена Комиссии. И этот приказ ни слова не говорит об увольнении. Он об оглашении указа президента, и почему-то прекращает мои полномочия. О его незаконности я заявила сразу. Я до сих пор не видела ни одного документа о моем увольнении.

А если кто-то считает, что такие действия законны, возможно, и по результатам конкурса членов Комиссии теперь будем назначать приказами руководителя аппарата? Только зачем в таком случае проводить конкурс? И что останется от и так неопределенной независимости Регулятора?

— Но почему Вы не сразу обратились в суд?

— Я обращалась в Кабмин с просьбой предоставить соответствующие документы, но не получила их. Также я проинформировала Конкурсную комиссию, которая получила от Регулятора копию приказа о вроде бы прекращении моих полномочий. Но даже этот приказ, который я считаю незаконным, ничего не говорит о моем увольнении. Тем не менее, конкурс на "вакантную" должность был открыт.

Месяц ждала решения Кабмина. С детальными обоснованиями официально обращалась и в Кабмин, и информировала об этой переписке Конкурсную комиссию. Но, к сожалению, безрезультатно. После этого я обратилась в суд.

— Вы пришли в НКРЭКУ после компании ДТЭК, что было поводом для обвинений в симпатиях к этой группе…

— Я работала в компании ДТЭК 6 лет на должности менеджера, да, это правда. И занималась как раз вопросами приведения украинского законодательства в сфере э/э к требованиям европейского. До этого я 8 лет работала в американской компании руководителем регуляторного направления и была членом правления. И как меня в связи с этим будут называть "заинтересованные" лица? Им предлагаю называть меня просто "мисс Регулятор".

А слухи и разговоры такого рода ходят о каждом члене Комиссии. С таким же успехом можно обвинить любого из действующих семи членов НКРЭКУ из любого другого состава.

— Ссылаясь на Вашу декларацию, глава Конкурсной комиссии уверял “ЭнергоБизнес”, что Вы согласились с увольнением. Тогда почему оспариваете его?

— В публичной плоскости я стараюсь воздержаться от комментариев в адрес кого-либо лично. Считаю, что это правильно и этично. Каждый имеет право на свое мнение. Но данная логика не соответствует причинно-следственным связям.

Во-первых, декларация была подана 28.07.20 г., как того требует антикоррупционное законодательство, в период ожидания мною единственно законного решения КМУ о моем увольнении. Которого, увы, нет до сих пор. Я закон уважаю и соблюдаю его требования. Во-вторых, конкурс на добор кандидатов в члены НКРЭКУ был открыт/объявлен 8.07.20 г., а дата подачи мною декларации — 28.07.20 г. Вряд ли поданная через 20 дней декларация могла даже "не прямо подтвердить" мое согласие с увольнением и, соответственно, наличие вакантной должности члена НКРЭКУ. И, наконец, в-третьих. При подаче декларации в личном кабинете я подала два обращения к НАЗКУ, суть которых в том, что подача декларации не является согласием/признанием увольнения.

— Расскажите, пожалуйста, о конкурсе, который Вы проходили, и Вашей версии происходящего сейчас?

— В 2018 г. я прошла конкурсный отбор на должность члена НКРЭКУ. Это был вообще первый в истории Украины конкурсный отбор на эти должности. По результатам конкурса я заняла второе место с результатом 175 баллов, а победитель получил 176 ( Александр Формагей. – Ред.). Срок полномочий члена Регулятора по закону — 6 лет. Но в конце 2019 г. вносятся изменения в закон об НКРЭКУ и возникает новая ротация членов Нацкомиссии по решению президента.

Что такое "ротация члена Регулятора", законом не определено. "Ротация члена Регулятора" не вносится в перечень причин досрочного прекращения полномочий Регулятора Кабмином. Полномочия назначать на должность, прекращать полномочия и увольнять членов Регулятора есть исключительно у Кабмина.

Далее следует история с приказом о прекращении полномочий. Об этом мы говорили выше, не буду повторяться. На следующий день выходит внутренний приказ о перераспределении моих полномочий на других членов Комиссии.

Позже был расформирован департамент, занимающийся стратегией и международным сотрудничеством, которым я руководила. А в отношении сотрудников другой функции, которой я руководила, были организованы служебные расследования.

— Значит ли это, что в НКРЭКУ настоящая война "за место под солнцем"?

— Не берусь давать оценку. Но то ли из-за недальновидности, то ли по другим причинам, расформировав этот департамент, Регулятор много потерял.

— Действительно ли в ответ на предписание КМУ дать предложения на выполнение указа о ротации, в Кабмин был отправлен проект решения о Вашем увольнении?

— Да, именно так. Но Кабмин вернул этот проект решения, как не подлежащий реализации. Существует законодательная проблема, и ее необходимо разрешить, так как вопрос прекращения полномочий и увольнения члена Регулятора при применении к ней/нему ротации согласно указу президента актуален и сейчас, и будет актуален для всех последующих ротаций.

— Проблема независимости Регулятора обсуждается со времени его создания. Если он действительно независим, почему его подчинили Кабмину с начала года?

— Основная причина переподчинения Регулятора Кабмину — это решение Конституционного суда Украины от июля 2019 г. По мнению КСУ, с Конституцией Украины не согласуется создание постоянно действующего независимого государственного коллегиального органа, который по функциям, сфере деятельности и полномочиям имеет признаки центрального органа исполнительной власти, но одновременно не подчиняется КМУ и не относится к исполнительной власти. Также КСУ указал, что ни президент, ни Верховная Рада не имеют полномочий назначать (и увольнять) на должности членов Регулятора, т.к. такие их полномочия не предусмотрены Конституцией. В то же время полномочия Кабмина могут определяться законами, естественно, в рамках Конституции. При этом Регулятор остался государственным коллегиальным органом со специальным статусом. Интересно, что обращение в КСУ по поводу закона о Регуляторе состоялось в декабре 2016 г., но вопрос не рассматривался до середины 2019 г. и фактически решение было вынесено сразу после смены власти.

— Как, на Ваш взгляд, иначе можно урегулировать проблему статуса Регулятора?

— Закрепить его статус как отдельного независимого коллегиального органа власти, который действует на основании специального закона, непосредственно прописанного в Конституции Украины. С моей точки зрения, это самый правильный сценарий. И, насколько я понимаю, именно в такой логике планировал двигаться законодатель изначально, принимая закон об НКРЭКУ в 2016 г. Однако в 2019 г. был выбран другой путь, хотя решение КСУ давало примерно полгода на урегулирование вопроса о статусе во избежание недееспособности Регулятора. Как говорится, была бы политическая воля, можно было бы пройти и более сложный процесс внесения изменений в Конституцию.

— Как Вы оцениваете обращение 50 народных депутатов в КСУ о неправомерности назначения всех семи членов НКРЭКУ?

— Во-первых, реальную правовую оценку этого обращения может дать только Конституционный суд и никто другой.

Во-вторых, если говорить о моем мнении… Считаю, что все-таки есть разница, когда речь идет о 3-х членах Комиссии, которые прошли открытый конкурс за полтора года до решения Конституционного суда, указы по назначению которых не отменены тем же самым КСУ. А есть 4 члена Комиссии, которые без конкурса были назначены на полный срок уже после решения КСУ парламентом, проголосовавшим за такой закон.

Напомню, что согласно решению КСУ, Верховная Рада не имеет права назначать членов Комиссии.

— Если сравнивать НКРЭКУ с регуляторами европейских стран, прежде всего, речь идет о независимости. Каким, на Ваш взгляд, должен быть независимый Регулятор Украины и его полномочия? Есть ли у него на это шансы? При каких условиях?

— Независимость Регулятора имеет много измерений. Ключевые среди них — подчиненность органам власти (точнее минимальная подчиненность), процедуры назначения и прекращения полномочий состава Регулятора, четко определенные сроки полномочий и ограниченный перечень оснований их досрочного прекращения, формат финансирования деятельности, его подотчетность, прозрачность процедур принятия решений и т. д.

Опыт общения с коллегами из других юрисдикций, с которыми я работала и училась вместе, свидетельствует, что в каждой стране Регулятор имеет свои четкие задачи и полномочия и стремится балансировать свои решения с учетом стратегических целей развития экономики государства, энергетических рынков, конкуренции на них, системного уровня цен и тарифов для потребителей, показателей качества услуг, развития инфраструктуры.

На моих глазах за один день сменили главу Комиссии регулирования штата Иллинойс (США), который до окончания срока продолжал работать как член комиссии; глава Регулятора Молдовы получил позитивное решение Конституционного суда о незаконности прекращения его полномочий. В Румынии, перед окончанием срока полномочий большинства действующего на тот момент реформаторского состава Регулятора, парламент создал следственную комиссию, которая анализировала принятые тарифные решения, и один из членов этой комиссии впоследствии стал членом Регулятора, хотя и не имел соответствующих компетенций.

Для европейских стран основы независимости Регулятора предусмотрены 72-й и 73-й Директивами ЕС, имплементация положений которых обязательны для Украины с учетом обязательств об участии в Энергосообществе.

В разных странах используются различные подходы, в частности, члены комиссии/топ-менеджмент Регулятора назначаются:

  • Парламентом — в Италии, Франции (два члена комиссии), Албании, Словении, Монтенегро, Хорватии;
  • Министерством — в Австрии, Великобритании, Нидерландах;
  • Правительством — в Германии, Бельгии, Испании, Греции, Польше;
  • Президентом — частично во Франции (три члена комиссии).

    В Грузии кандидаты проходят конкурсный отбор, затем номинируются правительством на голосование в парламент. Такую номинацию должен подписать как президент, так и премьер-министр, и только тогда парламент принимает решение о назначении. Срок полномочий членов комиссии (ЧК) — 6 лет, при этом действует исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий.

    В Молдове ЧК назначаются парламентом по результатам конкурсного отбора.

    В США действует двухуровневая система регулирования. На национальном уровне полномочия Регулятора — компетенция FERC. Кроме того, существуют регуляторы в каждом штате. Их полномочия не дублируются. Членов FERC назначает президент по предложению и с согласия Сената. Не больше трех членов комиссии могут быть членами одной политпартии. Аналогичную процедуру применяют и на уровне штатов. Например, в Огайо пять членов ЧК назначаются губернатором по предложению и с согласия Сената.

    Будучи независимыми органами, тем не менее, энергорегуляторы других юрисдикций не работают в вакууме от других органов власти. И везде есть политика. Потому что к компетенции энергорегуляторов относятся рынки, которые, с одной стороны, являются двигателями экономики, а с другой — на уровне конечных потребителей влияют на симпатии избирателей и являются источником для оценки эффективности власти в целом.

    Некоторые аспекты, особенно на газовых рынках, имеют и более широкий геополитический контекст как в ЕС, так и в США. И, конечно же, вопрос цен и тарифов для любой страны политически чувствительный.

    В Украине значительным прорывом в обеспечении независимости работы Регулятора стало принятие специального Закона "О НКРЭКУ" в 2016 г. и применение, в частности, конкурсного отбора, приведение зарплат к адекватному уровню, формирование бюджета за счет взносов на регулирование. Но… Не доведенный до логического завершения процесс всегда будет иметь последствия. Их сейчас и наблюдаем.

    С учетом истории взлетов и падений в вопросе независимости Регулятора в Украине, в нынешних, хотя и очень сложных обстоятельствах, позитив в том, что многим уже очевидна необходимость системного подхода к рассмотрению его проблем. Надеюсь, в ближайшей перспективе это состоится.

    Досье "ЭнергоБизнеса"

    Елена АНТОНОВА, член НКРЭКУ, первая в списке ротации состава Регулятора согласно указу президента (июль 2020 г.)

    Родилась в Киеве.

    Образование: закончила Киевский экономический университет в 2001 г., магистр международной экономики и права, училась в Darden Business School (2005-2006 гг.) и Флорентийской школе регулирования (2019-2020 гг.).

    Опыт работы в энергоиндустрии: карьеру начала со студенческой скамьи — работала на фондовым рынке: торговала акциями энергокомпаний (1997-1998 гг.).

    С 1998 по 2003 гг. работала в различных проектах технической помощи TACIS и USAID в энергетической сфере. Участвовала в создании условий для прозрачной приватизации облэнерго.

    2003-2004 гг. работала в управляющей компании "Классикс менеджмент".

    2004-2012 гг. — в "AES Украина", единственной на тот период компании со стратегическими иностранными инвестициями в энергетике, отвечала за регуляторное направление, была членом правления.

    2012-2018 гг. — менеджер в ДТЭК, занималась адаптацией норм европейского законодательства в энергетической сфере.

    В 2018 г. участвовала в первом в истории Украины конкурсе на должность члена НКРЭКУ, по результатам которого была назначена членом Комиссии.

    После выхода указа о ротации состава Регулятора летом 2020 г. оспаривает в суде способ прекращения своих полномочий. Не участвовала в последнем конкурсе по отбору членов НКРЭКУ, так как считает: пока нет законного увольнения — нет и вакантной должности в НКРЭКУ.

    Семья: замужем, воспитывает сына.

  • Copyright © ЦОИ «Энергобизнес», 1997-2020. Все права защищены
    расширенный поиск
    Close

    ← Выберите раздел издания

    Искать варианты слов
     dt    dt