Але іноді імунітет помиляється. Він перестає розпізнавати власні здорові клітини й починає атакувати організм, який мав би захищати. Саме так можна описати те, що протягом останніх двох із половиною років відбувається з ринком публічних закупівель енергетичних ресурсів.
Проблема не в тому, що на ринку не може бути змови, фіктивного коливання ціни, підроблених довідок чи реальної переплати. Такі випадки мають розслідуватися і отримувати належну правову оцінку. Аутоімунна реакція починається тоді, коли ознакою порушення стає не доведена шкода, а сам факт сукупного збільшення ціни більш як на 10%.
У результаті захисна система держави атакує не лише потенційно небезпечні практики, а й механізми, які сама держава дозволила, роз’яснила та масово застосовувала.
Коли організму поставили діагноз
До 24 січня 2024 року ринок виходив із буквального змісту пункту 2 частини п’ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі». Ціна за одиницю товару могла збільшуватися до 10% пропорційно підтвердженому ринковому коливанню, без збільшення загальної суми договору. Мінекономіки як Уповноважений орган роз’яснювало, що за кожного нового коливання можлива окрема зміна до 10%. У тексті Закону не було слів «сукупно» або «за весь строк договору».
Запобіжником була не сама цифра «10», а сукупність обов’язкових умов:
- реальне коливання ціни на ринку;
- пропорційність кожного підвищення такому коливанню;
- належне документальне підтвердження;
- незбільшення загальної суми договору.
Саме за цією моделлю ринок пройшов ціновий шок 2021 року. Ринкова ціна електроенергії зросла приблизно на 116%, тоді як договірні ціни в більшості досліджених випадків збільшилися приблизно на 40–70%. Значну частину зростання постачальники покрили власною маржею, оборотним капіталом і фактичним кредитуванням бюджетних споживачів.
24 січня 2024 року Велика Палата Верховного Суду у справі № 922/2321/22 сформулювала інше правило: 10% – це сукупна межа збільшення ціни за весь строк договору. 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24 цей підхід був підтверджений і перетворився на сталу доктрину.
Найболючішим стало те, що нове, суворіше тлумачення почали застосовувати до договорів 2021–2023 років – тобто до поведінки, яка в момент її вчинення відповідала тексту Закону, офіційним роз’ясненням та загальній практиці державних замовників.
Як імунний захист почав атакувати власний ринок
Після рішень Великої Палати сформувалася стандартна конструкція прокурорського позову: якщо сукупне збільшення ціни перевищило 10 %, додаткові угоди визнаються недійсними, а вся різниця стягується з постачальника за статтею 1212 Цивільного кодексу України.
Не йдеться про твердження щодо організаційної координації між судом і прокуратурою. Однак судова доктрина та масова практика її застосування склалися в єдиний, скоординований за наслідками механізм. Велика Палата створила універсальний критерій, а прокуратура перетворила його на конвеєр цивільних позовів і кримінальних проваджень.
Для запуску такого механізму часто не потрібно доводити: відсутність реального ринкового коливання; неринковість кінцевої ціни; завищену маржу постачальника; змову або підроблення документів; фактичну переплату порівняно з доступними ринковими альтернативами; причинний зв’язок між діями сторін і реальною шкодою.
Достатнім стає арифметичне порівняння початкової та кінцевої ціни. Закупівельна норма, яка не містила складу правопорушення або санкції, перетворилася на головний маркер цивільної та кримінальної протиправності.
Довідково:
У кожному з шести проаналізованих періодів зростання ринкової ціни електричної енергії перевищувало 10 %: 2021 рік – 116 %; 2022 рік – 17,3 %; 2023 рік – 18,3 %; 2024 рік – 34,8 %; 2025 рік – 15,7 %; І півріччя 2026 року – 29,7 %.
Середній показник зростання за ці періоди становить близько 38,6 %, тобто фактична ринкова динаміка в середньому майже у 3,9 раза перевищувала встановлений судовою практикою 10 % договірний коридор.
Отже, 10 % обмеження не охоплює навіть середню амплітуду зміни ціни на ринку. Воно дозволяє договору врахувати лише близько чверті середнього ринкового зростання, залишаючи решту ризику поза межами договірного механізму.
Згодом імунна реакція поширилася і на формульне ціноутворення. Це особливо показово, адже формула була прямо передбачена постановою Кабінету Міністрів України № 1178, методологічно описана Мінекономіки та масово застосовувалася державними замовниками. Її сутність полягає в тому, що сторони заздалегідь погоджують прозорий алгоритм зміни ціни за об’єктивними, публічними та перевірними індикаторами.
Коли такий механізм оголошується «обходом 10%» без перевірки самої формули, джерел даних і правильності розрахунку, захисна система держави перестає відрізняти потенційне зловживання від нормативно дозволеної ринкової адаптації.
Симптоми деградації вже вимірюються статистикою
Після двох із половиною років дії нової судової доктрини наслідки вже неможливо пояснювати лише загальними ринковими коливаннями. Організм публічних закупівель демонструє стійкі симптоми втрати конкуренції, зростання концентрації та відмови учасників від бюджетного сегмента.
За період 2024–2026 років:
- кількість переможців процедур закупівель скоротилася зі 178 у 2024 році до 148 у 2026 році, тобто на 17 %;
- середня кількість учасників відкритих торгів зменшилася з 2,12 до 1,6, або на 25 %;
- середня кількість учасників запиту ціни пропозицій зменшилася з 7,53 до 4,06, або на 46 %;
- частка двадцяти найбільших переможців зросла з 65,6 % до 75,4 %.
– частка відкритих торгів без жодної пропозиції зросла приблизно з 11 % до понад 23 %;
– частка безрезультатних запитів ціни пропозицій збільшилася з 4 % до 13 %.
Наступний симптом – хвиля дострокового припинення договорів. Лише за перший квартал 2026 року було розірвано 933 договори проти 308 у першому кварталі 2025 року та 166 у відповідному періоді 2024 року.
Отже, кількість розірвань у першому кварталі 2026 року більш ніж утричі перевищила показник аналогічного періоду 2025 року та більш ніж у 5,6 раза перевищила показник першого кварталу 2024 року.
Понад 100 замовників із розірваними договорами протягом трьох місяців не змогли знайти нового постачальника. Увесь цей час електроенергія постачалася постачальником «останньої надії», ціна якого щонайменше на 30% перевищувала ринкову.
Масштаб проблеми підтверджується й офіційною інформацією ДПЗД «Укрінтеренерго» (ПОН). На кінець першого кварталу 2025 року кількість споживачів постачальника «останньої надії» становила 1 443, тоді як у відповідному періоді 2024 року – 521. Таким чином, лише за рік кількість таких споживачів зросла у 2,8 раза. На кінець четвертого кварталу 2025 року на постачанні ПОН перебували 1 260 споживачів проти 945 роком раніше, тобто у 1,3 раза більше.
Одночасно формується негативна селекція серед замовників. Посадовій особі часто персонально безпечніше не погодити підтверджене ринком коригування ціни, допустити розірвання договору й дорожче аварійне постачання, ніж підписати обґрунтовану додаткову угоду та роками доводити її правомірність.
Таким чином, система створює парадоксальний управлінський стимул: бездіяльність може бути дорожчою для бюджету та небезпечнішою для критичної інфраструктури, але безпечнішою для конкретного службовця.
Парламент запропонував лікування
27 травня 2026 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про публічні закупівлі» № 4888-IX. Закон прямо встановив, що 10 % обмеження застосовується до кожного окремого випадку збільшення ціни, без обмеження кількості змін.
Пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень нову редакцію поширили на правовідносини, які виникли з дня набрання чинності попереднім Законом № 922-VIII.
Тобто, Закон № 4888-IX містить дві взаємопов’язані норми, які дзеркально відтворюють та законодавчо долають обидва складники правового висновку Великої Палати Верховного Суду щодо «10 % правила». Системне поєднання цих приписів свідчить, що Закон № 4888-IX не обмежується встановленням нового правила поведінки. Законодавець нормативно підтвердив, який зміст механізму зміни ціни він вважає таким, що відповідає первинному задуму пункту 2 частини п’ятої статті 41 Закону № 922-VIII: 10 відсотків є межею кожної окремої зміни, а не сукупною межею на весь строк дії договору. Поширення цієї редакції на весь період дії Закону № 922-VIII є складовою єдиного законодавчого рішення, спрямованого на відновлення однакового нормативного змісту правила для однорідних закупівельних відносин.
За таких обставин ретроспективна дія Пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень має оцінюватися не лише як виняток із загального принципу незворотності закону в часі, а й як спеціальний механізм законодавчого уточнення первісного змісту норми, який був спотворений або звужений подальшим судовим тлумаченням. Йдеться про поширення на раніше виниклі правовідносини того нормативного підходу, який законодавець прямо визначив як належний для всього періоду дії Закону № 922-VIII.
Це не амністія, не індульгенція та не заборона прокуратурі захищати публічний інтерес. Після застосування Пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень і надалі можна та необхідно доводити:
- відсутність фактичного коливання ціни;
- непропорційність зміни;
- фальсифікацію або неналежність документів;
- змову чи недобросовісність сторін;
- неринковість ціни та фактичну переплату;
- реальну шкоду бюджету.
Парламент прибрав лише автоматичний діагноз: «сукупно більше 10 % – отже незаконно». Іншими словами, ліки не вимикають імунітет держави, а повертають йому здатність розрізняти справжнє порушення та добросовісну господарську поведінку.
Перші судові рішення після набрання чинності Законом № 4888-IX підтвердили практичність такого підходу. У справах № 910/347/25 та № 913/261/25 суди застосували нову модель до попередніх правовідносин, але водночас досліджували реальність коливання, пропорційність і документальне підтвердження кожної зміни. Постанова Касаційного господарського суду від 22 липня 2026 року у справі № 922/3937/25 додатково підтвердила самостійність формульного механізму.
Чому парламентські ліки намагаються забрати із Закону
За наявною інформацією, Мінекономіки готує законопроєкт, спрямований на вилучення ретроспективної складової пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 4888-IX.
На перший погляд, це можна пояснювати необхідністю додаткової перевірки відповідності статті 58 Конституції України та статті 5 Цивільного кодексу України. Проте для ринку важливим є не лише формальне обґрунтування, а й фактичний результат такої зміни.
Якщо ретроспективну норму вилучать, нова законодавча модель діятиме лише на майбутнє, тоді як попередні договори залишаться під дією судового критерію, який сам Парламент уже визнав неправильним і законодавчо змінив.
Організму фактично дозволять приймати ліки лише для запобігання новим ураженням, але заборонять лікувати вже пошкоджені тканини.
Наслідком стане одночасне існування двох протилежних правових реальностей:
- однакове збільшення ціни за договором після набрання чинності Законом № 4888-IX буде законним за умови дотримання ринкових запобіжників;
- така сама поведінка у 2021-2023 роках і надалі може визнаватися незаконною лише через сукупне перевищення 10 %;
- понад три тисячі прокурорських позовів і сотні кримінальних проваджень збережуть стару матеріально-правову основу;
- результат справи залежатиме не від реальної шкоди, а від дати договору, стадії процесу та швидкості розгляду;
- законодавче відновлення правової визначеності втратить практичний зміст для тих, хто найбільше постраждав від попередньої доктрини.
Якими можуть бути наслідки відмови від лікування
Вилучення Пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень не поверне ринок у стан, який існував до 2024 року. Організм уже ослаблений: кількість постачальників скоротилася, конкуренція зменшилася, концентрація зросла, а правовий ризик став самостійною складовою тендерної ціни.
Першим наслідком стане остаточна втрата довіри до здатності держави виправляти власні помилки. Бізнес отримає сигнал: навіть пряме парламентське уточнення норми не гарантує захисту поведінки, яка відповідала її первісному змісту та офіційним роз’ясненням.
Другим наслідком буде подальше витіснення малого та середнього бізнесу. Постачальник або включатиме в ціну максимальну премію за ризик майбутнього спору, або взагалі відмовлятиметься від роботи з бюджетом.
Третім наслідком стане посилення управлінської бездіяльності. Замовники ще обережніше погоджуватимуть зміни ціни, навіть коли вони підтверджені ринком і необхідні для безперервності постачання.
Четвертим наслідком стане нова хвиля розірвань договорів, переходів на ПОН, касових розривів, переддефолтів і дефолтів постачальників вже у IV кварталі 2026 року.
Особливо небезпечним цей сценарій є напередодні складного осінньо-зимового періоду. Ціна електроенергії змінюється погодинно, генерація може бути пошкоджена за одну ніч, імпорт – скоротитися протягом доби, а регуляторні обмеження – переглянуті у відповідь на дефіцит. У таких умовах правова негнучкість здатна запустити каскад: ціновий стрибок → відмова від коригування → збитковість договору → розірвання → ПОН → додаткові бюджетні витрати.
Тому ризик від вилучення ретроспективної норми є не лише юридичним. За несприятливого поєднання ринкових і воєнних факторів він може набути системного, а для окремих сегментів критичної інфраструктури – катастрофічного характеру.
Лікувати організм, а не пригнічувати його імунітет
Дискусія навколо Пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень не повинна перетворюватися на вибір між захистом бюджету та захистом постачальників. Справжнє питання полягає в якості державного імунітету.
Сильна правова система повинна жорстко реагувати на змову, фальсифікацію, неринкове завищення ціни та реальні збитки. Але вона не повинна атакувати весь сектор через універсальний арифметичний показник, який не доводить ані недобросовісності, ані шкоди.
Для відновлення ринку необхідно:
- зберегти пункт 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 4888-IX;
- оприлюднити проєкт змін, який готує Мінекономіки, та провести відкриту правову, економічну й безпекову оцінку його наслідків;
- затвердити єдиний обов’язковий порядок формульного ціноутворення для електроенергії та інших біржових товарів;
- сформувати спільну методологію для Мінекономіки, ДАСУ, прокуратури, правоохоронних органів, судових експертів і судів;
- пов’язувати висновок про збитки з доведеною неринковістю, переплатою, змовою або іншою самостійною неправомірною поведінкою, а не лише з фактом зміни ціни.
ВИСНОВКИ
Аутоімунне захворювання небезпечне не слабкістю імунної системи, а помилкою її розпізнавання. Захист, який не відрізняє загрозу від здорової клітини, починає руйнувати організм швидше, ніж зовнішня небезпека.
Саме це сталося з «10 % правилом». Судове тлумачення, покликане посилити правову визначеність, породило нову невизначеність. Прокурорський захист публічного інтересу перетворився на масову атаку, в якій арифметика часто замінила дослідження ринку та реальної шкоди.
Парламентські ліки не звільняють бізнес від відповідальності. Вони повертають державному імунітету точність: переслідувати реальне зловживання, але не знищувати добросовісний ринок.
Забрати ці ліки із Закону означатиме не зберегти захист бюджету, а законсервувати хворобу. І ціну такого рішення сплатять не лише постачальники. Її сплатять замовники, конкуренція, бюджет і стійкість енергетичної системи.
У додатках до цієї статті наводимо правове обґрунтування щодо відповідності пункту 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 27 травня 2026 року № 4888-IX статті 58 Конституції України та статті 5 Цивільного кодексу України.
Додатки
Стаття підготована фахівцями Громадської спілки "Енергетичний Союз".
Пс. Про проблеми з "правилом 10" читайте також в статті Олександра Кудима "Судова «стеля» проти букви закону: як 10 % стали абсолютом" та у матеріалі юриста Олега Бакуліна "Пастка 10 відсотків: чому висновки Верховного Суду збурили енергетичний ринок".
