Наш старый сайт

Издержки регуляции

Издержки регуляции

№30 (1223) от 27.07.202129.07.2021

Реформа рынка газа продолжается, и европейское законодательство остается кладезем идей для законодателей и регуляторов

Текущий 2021 г. с его тарифами на распределение газа, годовыми контрактами для бытовых потребителей, небалансами оператора ГТС, аннулированием лицензий субъектам рынка газа окончательно устранил пробелы в познании большой части соотечественников, и, пожалуй, не осталось в Украине ни одного газифицированного села или деревни, где не знали бы эту грозную аббревиатуру — НКРЭКУ (Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг).

Кто же она, НКРЭКУ? То ли мать родная Комиссия — последняя надежда и опора для потребителей газа, то ли грозный и суровый отец Регулятор — от упоминания которого, скорее всего, судорожно вздрагивают операторы ГРС, оператор ГТС, поставщики и другие причастные к рынку газа субъекты?

Как говорили раньше, первоисточником появления НКРЭКУ в нынешнем виде является Директива ЕС 2009/73 от 13 июля 2009 г. Эта альфа и омега для нынешней реформы рынка газа и определила в нынешнем виде создание этого безгранично независимого регулирующего государственного органа. Во имя и во исполнение Директивы в 2015 г. был принят Закон "О рынке природного газа", в котором НКРЭКУ впервые гордо назвали Регулятором рынка газа. 22 сентября 2016 г. приняли профильный Закон Украины "О НКРЭКУ", и со дня вступления его в силу начала свой стремительный бег новейшая история Регулятора.

Предусмотренный новым Законом отбор членов Регулятора на конкурсе особого удивления не вызвал, поскольку конкурсы на различные государственные должности на тот момент уже проводились. Назначение его членов Президентом было традиционным, как и дальнейшее признание этого положения неконституционным. Этот вопрос достаточно подробно Конституционный Суд Украины еще 8 июля 2008 г. в Решении № 14-рп/2008 описал и обосновал.

Под воздействием европейских энергетических воззрений одним из ноу-хау отечественного законотворчества стало финансирование за счёт взносов на регулирование, которое должно было, и будем надеяться, действительно обеспечило финансовую независимость НКРЭКУ. Кроме того, независимость должна была обеспечить отмена согласования проектов постановлений НКРЭКУ с Государственной регуляторной службой и регистрации их в Министерстве юстиции.

Прозрачный отбор

Конкурс по отбору на должности части членов НКРЭКУ провели, хотя и не совсем законно (а может и вовсе незаконно), поскольку заседания конкурсной комиссии, на которых проводили собеседования с кандидатами, проходили без видеотрансляции. Хотя открытость конкурса, наверное, как раз и заключается в том, что все заинтересованные стороны видят и слышат вопросы членов конкурсной комиссии и ответы кандидатов на должности членов НКРЭКУ.

С назначением в 2019 г. временных членов НКРЭКУ тоже получилось не совсем правильно. Ведь, как написано в Законе о временных членах, они назначаются до момента назначения новых членов по результатам конкурса и потери правомочности Регулятором. Союз "и" как раз предусматривает наступление одновременно двух этих условий, каковые отсутствовали в 2019 г., конкурс ведь провели. В результате внесения в 2019 г. незначительных изменений в Закон "О НКРЭКУ", на сегодня Нацкомиссия - постоянно действующий центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, который создаётся Кабмином, соответственно, и члены Регулятора им же и назначаются.

Почему изменения незначительные? По той простой причине, что при таком подходе к проведению конкурсов и толкованию закона, кто именно назначает членов НКРЭКУ особой роли не играет. Хотя профессионализм бывших и действующих назначенцев сомнений не вызывает, во всяком случае, у автора лично. Но, помимо перипетий с назначением членов Регулятора, есть более интересные и актуальные вопросы его деятельности в его новейшей истории. И это не премии и зарплаты, которые определены самой НКРЭКУ в полном соответствии с законом.

Куда больше интересует практическое применение Регулятором своих полномочий или тот инструментарий, который в умелых руках даёт то, что называется государственным регулированием рынка газа. Ведь без НКРЭКУ нам всё равно никуда. Конституционная она или неконституционная, законная или незаконная. Тарифы для лицензиатов - природных монополистов кто-то же должен устанавливать, контролировать этих лицензиатов, подзаконные акты принимать.

Тарифное направление

Присмотревшись, можно крупными мазками выделить несколько направлений в деятельности нашего уважаемого Регулятора, достойных внимания: тарифы для субъектов природных монополий, принятие собственных нормативно-правовых актов и государственный контроль за лицензиатами рынка газа. Про тарифы сказано-пересказано, и для операторов ГРС,и для оператора ГТС. Коротко стоит напомнить.

В силу снижения потребления газа в стране, встал резонный вопрос, как содержать в рабочем состоянии газотранспортную и газораспределительные системы.

Если для оператора ГТС применили методику расчёта тарифов, исходя из мощности точек "входа/выхода" в украинском исполнении, что позволяет европейский вектор развития и Закон "О рынке природного газа", то с тарифами для операторов ГРС возникла проблема — закон позволяет устанавливать им тарифы только за перемещённые объёмы, а если они уменьшаются из года в год - правильный тариф не складывается.

Тогда пошли неизведанным путём, тоже применив к тарифам операторов ГРС мощность. Сначала тарифы установили исходя из мощности, которая определялась по максимальному количеству газа, который может пройти через счетчик. Цифры получились далеки от симпатичных, и от такого подхода пришлось отказаться.

Кто-то предложил мощность применить не техническую на основании счетчика, а заказанную. Как будто потребитель пришёл к оператору ГРС и её заказал. Хотя всё наоборот, операторы ГРС назначали мощность по прошлогодним объемам использованного потребителями газа, и платить нужно 1/12 этой мощности каждый месяц.

Заложив в тарифную методику такой глубокий научный теоретический подход, тарифы на его основе были установлены в декабре 2019 г. Только споры о чудесной второй платежке для потребителей отодвинули на задний план размер этих тарифов. Зато установленные на 2021 г. обоснованные тарифы на распределение газа после массовых выступлений потребителей также обоснованно быстро снизили, что лишний раз подтвердило использование Регулятором глубокого, скорее научного, подхода в этом вопросе.

Не отставал в своём тарифном новаторстве Регулятор и в установлении тарифов для оператора ГТС по новой прогрессивной методике на основании мощности точек "входа/выхода". Заказчики услуг транспортировки, поражённые аппетитом оператора ГТС в размере 735.36 грн за тыс куб м, а потом в 297.92 грн при отсутствии транзита, облегчённо согласились на тариф для внутренних точек выхода в 124.16 грн и даже с коэффициентами к нему.

Хотя Регламент Комиссии (ЕС) № 2017/460 от 16 марта 2017 г. о гармонизации структуры тарифов на транспортировку газа и закон традиционно требуют обоснований этих самых тарифов и, конечно, коэффициентов к ним. Кстати, обоснование именно размера коэффициентов до сих пор terra incognita, если не считать объяснения самого оператора ГТС , что это бизнес-стимул для заказчиков заказывать мощность побольше и на срок подольше.

Вполне ожидаемо, что по результатам 2020 г. оператор ГТС поразил воображение сограждан размером своей чистой прибыли в 20.35 млрд грн. Покупка-продажа газа под видом псевдобалансировки вообще стала лебединой песней уважаемого природного монополиста, ведь не каждому субъекту хозяйствования так улыбается судьба — получить 10.1 млрд грн чистого дохода за свои услуги внутри страны, из которых 4.1 млрд грн — за ту самую балансировку.

Творцы Регламента Комиссии (ЕС) № 312/2014 от 26 марта 2014 г. о введении Кодекса балансировки газа в газотранспортных сетях о таком счастье для своих операторов, думаю, даже не мечтали. Согласитесь, есть что-то противоестественное в том, что частный природный монополист, которому государство передало газотранспортную систему, имеет такую прибыльность. Наверное, что-то государство в лице Регулятора не совсем досмотрело, когда устанавливало такие тарифы. То, что это легло в конечной цене газа на плечи потребителей, скромно умалчивается. Так в новейшей истории НКРЭКУ, с применением элитных зёрен европейских тарифных методик, упавших на благодатные местные чернозёмы, вырастила то, что разорвало все ранее существующие шаблоны об обоснованности тарифов.

Особенности регуляции

Вторым направлением усилий НКРЭКУ на новейшем этапе своего развития следует отметить принятие постановлений, регулирующих рынок газа. Традиционно, общий порядок разработки проектов и принятия подзаконных актов регулируется Законом "Об основах регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности".

Пока не вступил в силу Закон "О НКРЭКУ", проекты нормативно-правовых актов согласовывались с Государственной регуляторной службой и Антимонопольным комитетом, после принятия - регистрировались в Министерстве юстиции.

В новейшей истории порядок изменился. Проекты стали публиковаться на официальном сайте в сети Интернет, согласование проектов сохранили только с Антимонопольным комитетом, регистрацию в Министерстве юстиции аннулировали, якобы всё это рудимент прошлого, который не соответствует принципу независимости НКРЭКУ. Предложения к проектам от заинтересованных лиц принимались сначала на протяжении месяца, а с 2020 г. — на протяжении 10 дней. Не знаю, кто предложил сократить этот срок, скорее всего, лица, никогда не подававшие свои предложения. Ведь даже небольшой по объёму проект требует осмысления, написания предложений и их обоснования. Поскольку НКРЭКУ зачастую имеет привычку публиковать проект в четверг-пятницу, два выходных дня из четырёх обязательно посвящаются проекту.

Безусловным достижением стали открытые обсуждения поданных предложений к проектам. И хотя в большинстве своём они проходят без участия членов НКРЭКУ, что нарушает профильный Закон, но компенсируется присутствием представителей профильных департаментов, такие обсуждения в некоторых случаях являются практически единственной возможностью субъектов рынка газа донести до Регулятора свою точку зрения.

И хотя карантинные ограничения перевели обсуждения проектов в дистанционный формат, даже такой формат всё равно делает на сегодня НКРЭКУ самым открытым государственным органом, когда каждый может подать предложения и может рассчитывать, что его, хотя бы формально, выслушают. И пусть в меня, перефразируя одного классика, бросят камнем, если это не так.

О проведении самих заседаний НКРЭКУ с их прямой трансляцией и говорить не стоит, хотя всё тот же коронавирус привёл к тому, что выступить на них стало возможно только с помощью средств дистанционной связи.

Всё было бы хорошо, если бы не было так плохо. К сожалению, приходится констатировать, что при всей, казалось бы, открытости и прозрачности НКРЭКУ при подготовке и принятии своих постановлений, сами постановления в силу количества изменений, а потом изменений к изменениям говорят об отсутствии понимания у Регулятора, куда, зачем и как движется рынок газа. Количество проблем, в первую очередь у потребителей газа, растущих как снежный ком и которые сопровождают это многолетнее движение, только подтверждают предыдущий тезис.

Учет и контроль

Не менее интересными для любого естествоиспытателя стали новейшие полномочия Регулятора в сфере лицензирования и контроля. Традиционно в этом направлении на НКРЭКУ распространяли своё действие Закон "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" и Закон "Об основных принципах государственного контроля (надзора) в сфере хозяйственной деятельности".

Как гласит молва, это создавало определённый дискомфорт, поскольку для проведения проверок лицензиатов приходилось получать согласие экспертно-апелляционного совета при Государственной регуляторной службе. Дело это, скорее всего, было хлопотное и по времени затратное. И не всегда такое согласование давали. Хотя довольно известный случай, когда согласие на проверку дали, а на проверку Регулятор как-то неожиданно не пришёл. Может звёзды не так встали, то ли бури магнитные были. История об этом молчит. Всё-таки проверить действующего на то время оператора ГТС, да еще и по поводу формирования цены газа для услуг балансировки - это вам не фунт изюма скушать.

По всей видимости, продолжая борьбу за независимость Регулятора, Законом от 19 декабря 2019 г. № 394-IX его вывели из-под действия этих двух Законов. И в новый 2020 г. НКРЭКУ вступила не отягощенная ничем в своих полномочиях в контроле за лицензиатами, кроме собственного разумения и Закона "О НКРЭКУ". Что не заставило отобразиться на возникших приоритетах. Если верить разделу "Государственный контроль" официального сайта за 2020 г., а не верить ему нет никаких оснований, за прошедший год было проведено 130 проверок на рынке газа: 7 плановых и 123 внеплановых , из которых - 61 внеплановая проверка проведена по обращению оператора ГТС, а по обращениям потребителей газа - 9. Простое математическое действие даёт простой математический ответ, что оператор ГТС в 6.777 раз больше любим, чем потребитель газа. Приоритеты налицо.

Кстати, проверку действующего оператора ГТС, как и его предшественника, НКРЭКУ тоже не проводит. Может операторы ГТС какой-то магический ритуал знают, который отпугивает контролирующий орган?

И, конечно, нельзя не вспомнить о последствиях собственного разумения Регулятором своих полномочий, результатом чего в 2021 г. стало аннулирование лицензий субъектам рынка газа.

Статья 92 Конституции Украины предусматривает, что правонарушения и ответственность за них устанавливаются исключительно законами. В упрощённом виде выглядит это так: законом определено, что за это нарушение - такое-то наказание. Почему законом? Да чтобы исполнительный государственный орган, который применяет наказания, не фантазировал на этот счёт.

Когда Законом от 19 декабря 2019 г. № 394-IX Регулятора выводили из-под действия Законов "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" и "Об основных принципах государственного контроля (надзора) в сфере хозяйственной деятельности" то ли по недосмотру, то ли по какой-то иной причине, забыли определить те самые нарушения, за которые можно аннулировать лицензии.

В результате, никто не сомневается в том, что лицензиатами действительно допущены нарушения, вот только лицензии им НКРЭКУ аннулировала незаконно. Единственное, что согревает душу, так это надежда, что лишённые возможности вести хозяйственную деятельность бывшие лицензиаты не пойдут взыскивать из государственного бюджета убытки. Бюджет может не выдержать.

Что получается в сухом остатке с лицензированием и контролем - проблема. И проблема эта может быть решена только на законодательном уровне, вернув Регулятора в лоно законности.

Следственный комитет

И отдельного упоминания заслуживает стремление НКРЭКУ получить возможность проводить расследования на энергетических рынках вообще, и на рынке газа — в частности.

Скорее, даже не сами расследования, а полномочия в рамках такого расследования принять решение об обеспечительных мерах, вроде запрета субъектам рынков подавать заявки на торги или заявки на транспортировку газа (номинации).

Предпринятые несколько попыток Регулятора принять собственные постановления, которыми предлагалось утвердить соответствующий порядок, натолкнулись, мягко говоря, на непонимание участников всех энергетических рынков.

Это заставило взять заинтересованных лиц тайм-аут и пойти законодательным путём через имплементацию Регламента (ЕС) № 1227/2011 от 25 октября 2011 г. о прозрачности оптового энергетического рынка, известного как REMIT. Европа ведь требует и обязывает.

Активно продвигаемая по всем возможным направлениям имплементация этого Регламента дело, конечно, хорошее, вот только вызывает обоснованные сомнения, что предоставленные дополнительные полномочия НКРЭКУ использует с той целью, для которой эти полномочия ей предоставлены.

Казалось бы, новейшая история должна быть короткой, но, как оказалось, не в случае с нашим Регулятором. Жизнь его последние годы оказалась насыщенной и увлекательной. И судя по тому, что реформа рынка газа продолжается, европейское законодательство остается кладезем для новых творческих успехов, а субъектов рынка газа ждёт увлекательное зрелище с их непосредственным участием и под чутким руководством НКРЭКУ. Только не оставляет в покое один вопрос: почему разумное и рациональное европейское законодательство на родных просторах принимает такое изощренное воплощение?

Олег Бакулин, юрист