Рівень і кількість проблем в енергетиці були вражаючими ще до війни. А воєнне руйнування інфраструктури лише їх посилили, зводячи модернізацію енергосектору у ранг імперативу: без повноцінного енергозабезпечення неможливе функціонування та відновлення економіки.
Під час війни, регулярних руйнувань інфраструктури остаточні втрати в енергетиці не відомі до моменту її завершення, що вкрай ускладнює сценарії розвитку енергосектору України. Крім цього, певною мірою енергосектор є похідним, виходячи з розміру та структури економіки, чисельності населення, з того, що і скільки ми вироблятимемо і експортуватимемо та як в цілому українська економіка буде вписана в регіональну європейську та світову загалом.
Вочевидь, саме тому, обґрунтовуючи маркери нової енергетичної стратегії та представляючи її на нещодавній конференції у Лондоні, влада акцентувала на кардинальних змінах індустріального профілю країни та перспективах експорту низьковуглецевої енергії.
Ці плани можна критикувати. Зрештою, не помиляється лиш той, хто нічого не робить. Проте не можна заперечувати, що в Україні є великий потенціал розвитку нової низьковуглецевої ефективної економіки та енергетики. І після війни, сподіваємося, відкриється вікно можливостей для перетворень.
Проте, одного лиш потенціалу та можливостей недостатньо – необхідно докласти зусиль, щоб створити сприятливе середовище для ефективного залучення інвестицій. А це, своєю чергою, вимагає розуміння рамкових принципів ефективної енергетичної політики та, що особливо важливо – уникнення помилок минулого, які власне і зумовили стагнацію українського енергосектору в минулі десятиліття.
Помилки минулого, яких необхідно уникнути в енергетичній та економічній політиці післявоєнного відновлення
1. Патерналізм і популізм – ключові вороги розвитку енергетики України у минулому і дотепер. Обидві взаємопов’язані проблеми (у відповідь на патерналізм рівень популізму лише посилювався, все більше розпалюючи патерналістські очікування громадян) створювали бар’єри впровадженню економічно обґрунтованих цін на послуги енергозабезпечення, суттєво обмежуючи залучення інвестицій та модернізацію енергетичних активів. В минулому фактично склався консенсус, коли громадяни вимагають від влади низьких тарифів (завжди вважаючи їх завищеними, а відтак ніколи не довіряючи владі), а влада використовувала тарифну тему для політичної боротьби.
При цьому, занижені ціни жодним чином не сприяли ощадливості енергоспоживання, а приховане субсидування лише відкривало можливості для корумпованих вигодонабувачів, не говорячи вже про «міжнародну» корупцію, наприклад, «газові схеми», що в кінцевому рахунку посилювали залежність від сусіда, що став агресором. В умовах високої залежності від імпорту енергоресурсів це створювало суттєві загрози для національної безпеки, які зрештою і перейшли в реальну площину.
2. Непрозоре вигодонабування вузьким колом гравців. Непрозорі схеми та корумпованість (зокрема й олігархія) стали можливими за рахунок непрозорості на фоні сприятливого підґрунтя, створеного популістською енергетичною політикою.
3. Гіпертрофована роль держави, що, з одного боку, було спадком радянщини, а з іншого - лише підігрівалась популістськими гаслами про тарифи (і, відповідно, необхідністю прихованого субсидування тарифів з одного боку, та прагненням до тіньових схем з іншого) і толерувалося внаслідок патерналістських очікувань споживачів. Цей чинник в кінцевому рахунку вилився у критично високу частку держави як власника енергетичних активів, а з іншого боку – у надмірне втручання в енергетичні ринки.
Роль держави у власності енергетичних активів та у регулюванні повинна бути чітко встановленою (ще на етапі візії майбутнього енергетики) і прогнозованою, але вочевидь обмеженою. Роль держави як власника в українському енергосекторі в усі роки була вкрай високою з тенденціями до централізації в окремі роки. При цьому, в українських реаліях державна власність, за рідкісним винятком, демонструвала неефективність.
З іншого боку, не слід вважати цілковиту «приватизацію» панацеєю, адже сам факт приватного власника не завжди означає адекватність та ефективність ( мова йде про олігополію чи монополізацію, приховування дохідності, неконтрольованість витрат природних монополій тощо). Ринкова концентрація несе негативний ефект незалежно від того, чи приватний власник, чи державний. При цьому, аналогічно помірно обмеженим повинно бути втручання держави в регулювання сектору. За великим рахунком ключова роль – можливість контролювати та запобігати зловживанням, захищати вразливих споживачів та реагувати на шокові стани, за можливості запобігаючи їм, через відповідні механізми.
4. Відсутність примату енергетичної безпеки країни над інтересами окремих гравців. Незважаючи на широкі можливості підвищувати рівень самозабезпеченості та посилювати енергетичну незалежність країни в минулому, непрозорий та інколи неринковий інтерес окремих гравців, або ж свідомо чи несвідомо помилкова енергетична політика країни призводили до посилення імпортної залежності чи створення загроз національній безпеці в угоду окремих гравців. Для прикладу, саме так сталось із забезпеченням нафтопродуктами та потраплянням під залежність від російських та білоруських поставок.
5. Проблеми зі стратегічним плануванням. Цілі щодо розвитку енергетики, визначені у стратегічних документах, переважно не виконувались, або виконувались із суттєвими перекосами. В окремих випадках цілі, визначені різними стратегічними документами, могли не ув’язуватись між собою. В деяких випадках мав місце перегляд встановлених цілей чи термінів їх реалізації з фактичним їх недосягненням.
А про все зростаюче прагнення малювати «світле майбутнє» у різного ступеню програмах та стратегіях, без навіть слабкого розуміння шляхів їх реалізації, годі й говорити. Головне, щоб картинка була красивою, а цільова аудиторія насолоджувалась. Проте, відсутність реальних економічних стимулів, непрозорість та прагнення ручного управління ставали першими перешкодами до реалізації планів.
Імперативи нової енергетичної політики
Окрім помилок минулого, слід зважати і на ті чинники, що беззаперечно виступатимуть рамками української енергетики у майбутнього. Незважаючи на глибоку невизначеність найближчого майбутнього країни в цілому, економіки та енергосектору, низка чинників є очевидними вже сьогодні. Вони настільки критичні, що неврахування їх гарантовано призведе до провалів усіх планів та намірів модернізації. І саме тому їх сміливо можна звести до рангу імперативу нової енергетичної політики України.
1. Об’єктивна необхідність інтеграції України до європейської економіки та наміри політичної інтеграції України до ЄС. Сьогодні ми знаходимось на лінії своєрідного ціннісного розлому: ЄС та Захід, з одного боку, та агресивна Росія – з іншого, яка незабаром перетвориться на енергетичний придаток Китаю із його політикою повзучого експансіонізму (як у пошуку нових ринків та і дешевих ресурсів) з прагненням домінування. І зі зрозумілих причин, другий варіант є непідходящим для України.
Своєю чергою, намір інтеграції України до ЄС (чисто економічно чи цілком) вимагають запровадження для енергосектору європейських правил і регулювань. Серед іншого, це означатиме і необхідність імплементації парадигми енергетичного переходу, і побудову нормальних ринкових відносин, і адекватний рівень втручання держави в роботу цих ринків.
2. Енергетичний перехід: тенденції декарбонізації та розвитку відновлюваної енергетики, децентралізація та розподілена генерації, перехід до біологічно відновлюваних палив і газів, а в перспективі до синтетичних е-вуглеводнів та е-палив. Крім цього, слід розуміти, що енергетичний перехід стане вагомим чинником міжнародної конкуренції (через інструменти типу СВАМ) країн і галузей, а також геополітичної боротьби.
3. Розвиток енергетичного сектору може відбуватись лише на засадах окупності та дохідності, як і у випадку будь-якого сектору економіки, та вимагає належного рівня прозорості, прогнозованості державної політики. Своєю чергою, основою для фінансування модернізації та відбудови енергосектору мають стати інвестиції, а не надмірна надія на міжнародну допомогу чи репарації в умовах непривабливості інвестування. Інвестиції, які можна залучати лише в умовах сприятливого бізнес-середовища, несуть значно вищий потенціал створення робочих місць та сталого потенціалу економічного зростання.
4. Прозора та передбачувана політика економічно обґрунтованих цін на послуги енергопостачання, що створить підґрунтя для сталого розвитку енергосектору та прогнозованості для споживачів.
Разом із запровадженням механізму економічно обґрунтованих цін для побутових споживачів, необхідно оновити систему субсидування таких споживачів. Ця система повинна супроводжуватись реальною верифікацію доходів домогосподарств для перевірки реальної потреби у субсидіях.
5. Енергосектор не може виступати донором інших секторів економіки. У разі, якщо відповідно до економічної політики країни є сенс надання преференцій в цінах на послуги енергопостачання для окремих підприємств чи секторів (що за очікуваннями має зумовити створення більшої доданої вартості, аніж надані преференції), то таке субсидування повинна здійснювати держава безпосередньо із відповідних джерел.
***
Україна не зможе інтегруватись до ЄС лише економічно чи цілковито (політично) без запровадження глибинних, а не бутафорських реформ та впровадження європейського енергетичного регулювання. Своєю чергою, серед іншого, зазначені реформи передбачають прозорість та прогнозованість державної політики (а не ручне управління та кон’юнктурне регулювання) у сфері енергетики, які є серед визначальних чинників для формування привабливого середовища для інвестування у енергосектор. А без інвестицій повноцінне відновлення та кардинальна модернізація енергетичного сектору будуть неможливими.
Інакше кажучи, без якісно нової енергетичної та економічної політики усі плани щодо відновлення, модернізації та розвитку енергетики будуть марними, бо необхідних інвестицій просто не буде. І саме порочне коло патерналізму та популізму є ключовою проблемою, адже виступало першопричиною у створенні перепон модернізації енергетичних активів, відкривало простір для численних непрозорих маніпуляцій та незаконного вигодонабування окремими гравцями. За останні десятиліття можна зробити припущення про часткове послаблення патерналістських настроїв у суспільстві. Проте, викорінення патерналізму та боротьба з популістськими гаслами політичних сил є неабияким викликом для побудови нової післявоєнної енергетики і економічного відновлення країни в цілому. Адже неможливо однією ногою спробувати вступити в Європу із усіма її правилами та регулюваннями, а іншою навічно застрягнути у напівсовковому популізмі та патерналізмі.
Андріан ПРОКІП, аналітик з питань енергетики Українського інституту майбутнього, доктор економічних наук
