Частина перша і друга.
Еволюція норми: якщо зміни нічого не змінювали, навіщо їх було вносити?
У постанові від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24 Велика Палата Верховного Суду звернулася до аналізу законодавчої еволюції пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі». При цьому Суд визнав, що зазначена норма протягом певного часу зазнавала змін, уточнень та доповнень.
Водночас із цього факту Велика Палата зробила висновок, що такі зміни не вплинули на зміст правового регулювання, а отже відповідне правило щодо обмеження підвищення ціни фактично завжди передбачало єдину загальну межу — 10 % від початкової ціни договору.
Такий підхід породжує очевидну методологічну суперечність.
З одного боку, Суд визнає факт законодавчої еволюції норми. З іншого — фактично виходить із того, що ця еволюція не мала впливу на її зміст. У результаті формується теза про те, що незалежно від змін тексту Закону його правовий зміст залишався незмінним.
З позиції теорії законодавчої техніки та логіки законодавчого процесу такий висновок виглядає проблематичним.
Прийняття законодавчих змін за своєю природою має на меті щонайменше одну з двох цілей:
- зміну правового регулювання, тобто встановлення нових правил або модифікацію існуючих;
- усунення неоднозначностей застосування норми, уточнення її змісту або структури.
Якщо ж виходити з логіки, викладеної у постанові Великої Палати, згідно з якою зміни до пункту 2 частини 5 статті 41 Закону у 2019 та 2021 роках не змінювали зміст правового регулювання, виникає питання щодо практичного призначення цих законодавчих змін.
Зокрема, у такому випадку складно пояснити:
- чому законодавець деталізував механізм відліку 90-денного інтервалу між змінами ціни;
- чому були встановлені спеціальні винятки щодо строкових обмежень для окремих товарів, зокрема бензину, дизельного пального, природного газу та електричної енергії;
- чому була уточнена логіка застосування інтервалів між внесенням змін до договору.
Законодавчі зміни зазвичай мають функціональне призначення і спрямовані на вдосконалення регулятивної моделі. Саме тому малоймовірно, що законодавець протягом кількох років змінював структуру норми, не маючи наміру ані змінити її зміст, ані уточнити механізм її застосування.
Особливо показовим є те, що такі елементи норми, як часові інтервали між змінами, винятки щодо строкових обмежень для окремих категорій товарів та деталізація механізму коригування ціни, набувають логічного змісту лише за умови, що законодавець виходив із поетапної моделі коригування ціни договору, у якій кожна зміна ціни розглядається як окремий юридичний факт, що потребує нового підтвердження ринкового коливання.
Якщо ж припустити, що загальне підвищення ціни за одиницю товару протягом усього строку дії договору не може перевищувати 10 % від первісної ціни, значна частина елементів цієї норми втрачає своє практичне значення.
Зокрема, у такій моделі:
- правило про 90-денний інтервал між змінами фактично втрачає регулятивну функцію, оскільки кількість змін перестає мати юридичне значення;
- спеціальні винятки щодо строкових обмежень для окремих товарів не створюють додаткових можливостей адаптації договору до ринкових умов;
- сам механізм коригування ціни перестає виконувати функцію реагування на ринкову волатильність.
Натомість аналіз еволюції законодавства свідчить про іншу логіку розвитку норми. Законодавець поступово формував механізм адаптації договорів публічної закупівлі до коливань ринку. Ця еволюція проявлялася у кількох ключових елементах:
- деталізації механізму пропорційного коригування ціни;
- запровадженні часових інтервалів між змінами ціни;
- виділенні окремих категорій товарів із підвищеною ринковою волатильністю;
- подальшому уточненні порядку застосування таких інтервалів.
Така логіка відповідає загальній меті реформування системи публічних закупівель — поєднанню передбачуваності бюджетних витрат із економічною реальністю ринку.
Водночас правова позиція Великої Палати фактично формує іншу концепцію: законодавець протягом тривалого часу змінював текст Закону, не маючи наміру змінити або уточнити його зміст. З точки зору логіки законодавчого процесу такий висновок видається малоймовірним.
Показовим у цьому контексті є і подальший розвиток нормативного регулювання. Зокрема:
- урядові Особливості здійснення публічних закупівель під час воєнного стану фактично закріпили поетапний механізм зміни ціни договору;
- законодавчі ініціативи, зокрема законопроєкти № 11520 та № 13392-1, прямо передбачають застосування обмеження 10 % до кожного окремого випадку зміни ціни, а не як сукупної межі на весь строк дії договору.
Таким чином, виникає ситуація, коли Велика Палата Верховного Суду, посилаючись на законодавчу історію, фактично доходить висновку, який суперечить загальній логіці розвитку нормативного регулювання.
У результаті замість реконструкції законодавчого задуму формується самостійна судова модель регулювання, яка не випливає безпосередньо ні з тексту Закону, ні з історії його еволюції.
Саме тому більш переконливою виглядає альтернативна реконструкція законодавчого задуму, відповідно до якої законодавець розвивав поетапну модель коригування ціни, у межах якої кожна зміна ціни є окремим юридичним фактом і потребує нового підтвердження ринкового коливання.
Принцип ефективності норми (effet utile) та проблема тлумачення, запропонованого ВП ВС
Окремої уваги заслуговує питання відповідності підходу Великої Палати Верховного Суду загальновизнаним принципам юридичного тлумачення, зокрема принципу ефективності норми (effet utile).
Згідно з цим принципом інтерпретація нормативного припису має забезпечувати реальну дію всіх його елементів. Іншими словами, тлумачення норми не повинно призводити до ситуації, коли окремі її положення втрачають практичний зміст або стають надлишковими.
У випадку пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» така проблема виникає саме внаслідок застосування конструкції «сукупної межі 10 %».
Якщо виходити з того, що загальне підвищення ціни за одиницю товару протягом усього строку дії договору не може перевищувати 10 % від початкової ціни, то значна частина елементів цієї норми фактично втрачає регулятивне значення.
Зокрема:
- правило про 90-денний інтервал між змінами втрачає практичну функцію, оскільки кількість змін перестає мати юридичне значення;
- спеціальні винятки щодо строкових обмежень для окремих категорій товарів також втрачають свій зміст, адже можливість частішого коригування ціни не має сенсу за наявності жорсткої сукупної межі;
- принцип пропорційності ринковому коливанню, прямо закріплений у тексті норми, фактично підміняється фіксованою максимальною величиною.
Таким чином, тлумачення, запропоноване Великою Палатою Верховного Суду, призводить до ситуації, коли частина нормативної конструкції пункту 2 частини 5 статті 41 Закону втрачає свій самостійний регулятивний зміст.
З позиції принципу effet utile це створює методологічну проблему: інтерпретація норми повинна прагнути зберегти функціональне значення всіх її елементів, тоді як запропонована судом модель фактично зводить складну багатокомпонентну норму до одного домінуючого параметра — граничної межі у 10 %.
У цьому контексті більш узгодженим із принципом ефективності норми виглядає тлумачення, відповідно до якого механізм зміни ціни побудований на поетапній моделі коригування, де:
- кожна зміна ціни є окремим юридичним фактом;
- вона ґрунтується на новому підтвердженні ринкового коливання;
- зміна здійснюється пропорційно такому коливанню в межах встановленого кількісного обмеження.
Саме така конструкція дозволяє зберегти функціональне значення всіх елементів норми та забезпечує її системну узгодженість.
Найслабше місце обох постанов: правова визначеність
У ширшому, вже конституційному вимірі, найвразливішим місцем цієї правової позиції є її вплив на принцип правової визначеності. Конституція України закріплює принцип верховенства права, складовою якого є правова визначеність. Вона означає передбачуваність правозастосування, стабільність правового регулювання та можливість суб’єктів права планувати свою поведінку.
У даному випадку ситуація виглядає так: упродовж кількох років замовники, постачальники, уповноважений орган та контролюючі суб’єкти діяли в межах підходу, за якого ключовими елементами норми були ринкове коливання та принцип пропорційності. Натомість у 2024–2025 роках Велика Палата Верховного Суду фактично надала цій нормі новий зміст, сформувавши конструкцію “сукупної межі 10 %”.
Проблема полягає в тому, що таке нове тлумачення почало застосовуватися до правовідносин, які виникли до його формулювання, тобто до вже укладених і навіть виконаних договорів. У результаті суб’єкти, які діяли відповідно до усталеної на той час адміністративної та ринкової практики, постфактум опинилися в ситуації зміни нормативного змісту без зміни самого закону.
Саме в цьому й полягає ключовий ризик для принципу правової визначеності: коли правило змінюється не шляхом внесення законодавчих змін, а шляхом нового судового прочитання старого тексту, це суттєво знижує передбачуваність правозастосування та підриває довіру до стабільності правового регулювання.
Постанова № 1178: ще один вузол проблеми
Окремий блок проблем пов’язаний із практикою застосування Постанови Кабінету Міністрів України № 1178, якою затверджено Особливості здійснення публічних закупівель на період воєнного стану та протягом 90 днів після його припинення або скасування. Зазначена постанова є чинним нормативним актом, ухваленим саме на виконання законодавчої моделі спеціального регулювання закупівель у воєнний період.
У подальшій судовій практиці Верховного Суду простежується суперечлива логіка. З одного боку, спеціальні алгоритми закупівель, установлені Постановою № 1178, загалом визнаються допустимими. З іншого — у питаннях зміни ціни суд тяжіє до повернення правозастосування до вузького та жорсткого прочитання пункту 2 частини 5 статті 41 Закону.
Така вибірковість створює ризик для всієї системи публічних закупівель. Якщо логіка “підзаконний акт відступає від Закону — отже не застосовується” буде послідовно поширюватися на спеціальні воєнні Особливості, то під сумнів можуть бути поставлені не лише правила зміни ціни, а й інші спеціальні механізми, які законодавець фактично дозволив Уряду встановити на період дії воєнного стану.
У такій ситуації виникає ще одна проблема: суб’єкти ринку формально зобов’язані діяти відповідно до чинної постанови Кабінету Міністрів України, але одночасно змушені враховувати ризик того, що суд у подальшому визнає окремі її положення такими, що не підлягають застосуванню. Це додатково поглиблює правову невизначеність і створює ризики для стабільності всієї системи закупівельного регулювання.
Висновки
Аналіз правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 24 січня 2024 року у справі № 922/2321/22 та від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24, свідчить про формування судової моделі тлумачення пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», відповідно до якої зміна ціни за одиницю товару у договорі про закупівлю не може перевищувати 10 % від первісно погодженої сторонами ціни незалежно від кількості змін та масштабу фактичного ринкового коливання.
Разом з тим проведений аналіз дає підстави для висновку, що зазначена правова позиція породжує низку системних проблем як з точки зору методології юридичного тлумачення, так і з точки зору практичного функціонування механізму публічних закупівель.
По-перше, аргументація Великої Палати значною мірою ґрунтується на розширювальному телеологічному тлумаченні норми, яке фактично змінює її регулятивну конструкцію. Норма Закону побудована на поєднанні кількох взаємопов’язаних елементів — ринкового коливання, принципу пропорційності, кількісного обмеження, часових інтервалів між змінами та спеціальних винятків для окремих категорій товарів. Натомість судове тлумачення фактично зводить цю багатокомпонентну конструкцію до одного домінуючого параметра — абсолютної межі у 10 %.
По-друге, у правовій позиції Суду простежується вибірковий підхід до тлумачення різних елементів однієї й тієї самої норми. Щодо одних її складових застосовується розширювальне тлумачення, щодо інших — відхід від буквального змісту, тоді як окремі положення інтерпретуються буквально. Така інтерпретаційна техніка створює проблему методологічної непослідовності та суперечить принципу системності тлумачення правових норм.
По-третє, запропонована Великою Палатою конструкція вступає у суперечність із принципом ефективності норми (effet utile), відповідно до якого інтерпретація нормативного припису повинна забезпечувати реальне функціонування всіх його елементів. У разі застосування концепції “сукупної межі 10 %” значна частина елементів пункту 2 частини 5 статті 41 Закону фактично втрачає самостійне регулятивне значення, зокрема правило про часові інтервали між змінами та спеціальні винятки для окремих категорій товарів.
По-четверте, висновок Великої Палати щодо законодавчої еволюції норми також викликає сумніви з точки зору логіки законодавчого процесу. Суд визнає, що норма протягом певного часу змінювалася та деталізувалася, але водночас доходить висновку, що ці зміни не вплинули на її зміст. Такий підхід фактично означає, що законодавець протягом тривалого часу змінював текст Закону, не маючи наміру змінити або уточнити механізм правового регулювання, що виглядає малоймовірним з точки зору законодавчої техніки.
По-п’яте, для ринку електричної енергії запропонована судова конструкція має додаткові наслідки. Особливістю цього ринку є те, що значна частина цінової волатильності формується не лише ринковими факторами, а й регуляторними рішеннями держави, зокрема через зміну прайс-кепів на організованих сегментах ринку. У таких умовах жорстке обмеження зміни ціни договору 10-відсотковою межею фактично призводить до перекладення значної частини ринкового та регуляторного ризику на постачальників.
По-шосте, подальша судова практика щодо застосування Постанови КМУ № 1178 свідчить про формування ще одного проблемного вузла — вибіркового ставлення до спеціального воєнного режиму регулювання закупівель. Це додатково посилює правову невизначеність і створює ризики для стабільності правозастосування у сфері публічних закупівель.
У підсумку правова позиція Великої Палати Верховного Суду формує модель регулювання, яка відрізняється від тієї, що випливає з тексту та еволюції відповідної норми Закону. Замість реконструкції законодавчого задуму фактично створюється нова судова конструкція застосування пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».
З огляду на це більш узгодженим із текстом Закону, його законодавчою еволюцією та принципами системного тлумачення виглядає підхід, відповідно до якого механізм зміни ціни у договорах публічної закупівлі побудований на поетапній моделі коригування, у межах якої кожна зміна ціни є окремим юридичним фактом, що має ґрунтуватися на документально підтвердженому ринковому коливанні та здійснюватися пропорційно такому коливанню у межах встановленого законом кількісного обмеження.
Саме така інтерпретація дозволяє забезпечити системну узгодженість норми, зберегти функціональне значення всіх її елементів та підтримати баланс між стабільністю бюджетних витрат і необхідністю адаптації договорів публічної закупівлі до реальних економічних умов ринку.
