Наш старый сайт

Газовый корпоратив

Газовый корпоратив

№13 (1206) от 30.03.202130.03.2021

Как Кабмину в рамках закона эффективно управлять госсобственностью

Неудачное открытие рынка газа для бытовых потребителей и такое же его неудачное закрытие из-за ограниченного доступа поставщиков к дешевому ресурсу газа АО "Укргаздобыча" привели к появлению поручения Кабинета Министров, адресованного наблюдательному совету АО "НАК "Нафтогаз Украины", проконтролировать обеспечение такого доступа. И это заставляет все заинтересованные стороны рассмотреть реальность выполнения такого поручения с точки зрения существующего порядка корпоративного управления государственных компаний.

Олег БАКУЛИН, юрист

В те далекие времена, когда деревья были большими, и, говорят, что пчелы носили мед ведрами, а колбаса была по 2.20, как утверждал один юридический акт, основу экономической системы составляла государственная собственность на средства производства.

Ускорение и перестройка, обретение Украиной независимости внесли определенные изменения в привычный экономический уклад, наполнив его новым содержанием — духом свободного предпринимательства и получения прибыли. Появились не только государственные предприятия, но и частные, как предусматривал Закон "О предприятиях в Украине" от 1991 г. Одновременно встал вопрос о новых организационных формах этих предприятий, который был решен благодаря принятому в том же 1991 г. Закону "О хозяйственных обществах". Возникли ранее неведомые простым гражданам экзотические общества с ограниченной и дополнительной ответственностью, акционерные общества — закрытые и открытые. Не отставало от тренда, как теперь говорят, и государство. В 1993 г. ради очередной реформы госсектора экономики Указом Президента №210 был взят курс на корпоратизацию госпредприятий путем их реорганизации в открытые акционерные общества.

Старая схема

Суть корпоративного управления хозяйственных обществ заключалась в следующем. Кто-то решает учредить хозяйственное общество, формирует уставный капитал активами, за что получает корпоративное право — право управления таким обществом и право на получение прибыли. Если речь идет об акционерном обществе, учредитель на подтверждение своих прав получает акции и становится акционером.

Для решения ключевых вопросов управления обществом акционеры собирают общее собрание. Поскольку общее собрание акционеров - это собрание собственников, вложивших при основании акционерного общества свои активы, то им предоставили право принимать любое решение, связанное с деятельностью общества.

Существует достаточно долгий порядок созыва и проведения общего собрания, поэтому, чтобы принять более-менее важное решение для деятельности акционерного общества, предусмотрели создание еще одного органа управления — наблюдательного совета, в который входили представители акционера, и который осуществлял их защиту, заодно контролируя исполнительный орган — правление или директора.

Исполнительный орган акционерного общества, в свою очередь, занимался текущей хозяйственной деятельностью акционерного общества.

Конечно, была специфика проведения общего собрания в акционерных обществах, в которых государству принадлежало 100% акций. Тогда общее собрание не созывалось, поскольку некого созывать, а решение единственного акционера, например Кабинета Министров или Министерства, оформляли актом: постановлением, приказом, распоряжением.

Таким образом была составлена простая и понятная трехуровневая иерархическая система управления в акционерных обществах: общее собрание акционеров, наблюдательный совет, исполнительный орган: правление или директор.

Общее собрание имело право принять любое решение о деятельности акционерного общества. Наблюдательный совет — все решения, кроме тех, что отнесены к исключительной компетенции акционера. Ну, а исполнительный орган — текущие вопросы хозяйственной деятельности.

Объем полномочий наблюдательного совета и исполнительного органа общества мог варьироваться, мог быть шире или уже, что зависело от желания акционеров, но последнее слово всегда оставалось за их общим собранием.

В любой момент, исходя из текущей ситуации, общее собрание могло взять управление акционерным обществом в свои руки. Главное было провести такое собрание, которое при наличии нескольких акционеров могли сорвать его или заблокировать.

Но в акционерных обществах, в которых государству принадлежало 100% акций, такой проблемы не существовало: Кабинет Министров или Министерство всегда на месте.

Дополнительно, заботясь о собственных интересах, в 2006 г. государством был принят специальный Закон "Об управлении объектами государственной собственности", в котором отдельно был предусмотрен порядок управления корпоративными правами государства, включающий, в частности, особенности формирования наблюдательных советов представителями государственных органов, принятия решений наблюдательными советами, выплаты дивидендов государству и так далее.

Даже было предусмотрено создание и ведение реестра корпоративных прав государства, ведь учет и контроль никто не отменял.

Отдельными решениями Кабмина были урегулированы процедурные вопросы, в том числе порядок назначения членов наблюдательных советов, порядок предоставления поручений на голосование на собраниях и наблюдательных советах. Вспоминается постановление, которым в период с 2010 г. было предусмотрено, что поручение на голосование на общем собрании и наблюдательном совете представителю государства должен был подписывать премьер-министр или первый вице-премьер. Все было достаточно четко формализовано, чтобы, как говорят, ни одна муха не пролетела.

С принятием в 2008 г. общего для всех заинтересованных лиц Закона "Об акционерных обществах" в управлении акционерных обществ, в том числе с государственными акциями, расстановка сил в системе управления не изменилась: главное — общее собрание, далее — наблюдательный совет, и в самом низу — исполнительный орган.

Казалось, система корпоративного управления в акционерных обществах, в том числе с участием государства, устоялась и останется незыблемой.

Операция трансформации

Подписание в 2014 г. Соглашений об ассоциации с ЕС и поворот в сторону Европы, Меморандум с МВФ потребовали реформирования практически всего украинского законодательства, которое не могло не коснуться и корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием.

Были приняты программа деятельности Кабинета Министров, отдельное постановление о реформировании газового сектора, и предыдущая система управления корпоративными правами была признана неэффективной.

Драйвером процесса со своим Планом реструктуризации стало АО "НАК "Нафтогаз Украины" - компания большая и видная. Тем более, что нужно было проводить отделение оператора газотранспортной системы. Под этими лозунгами и закрутилась реформа корпоративного управления всего государственного сектора экономики.

За образец реформирования взяли Руководящие принципы Организации экономического развития и торговли по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием (Руководящие принципы ОЭСР). ОЭСР — международная межгосударственная организация экономически развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики.

Организация серьезная, не даром известная как "Клуб развитых стран". Поэтому документы принимает не менее серьезные, качественные, которые заслуживают изучения и применения. Если рассматривать упомянутые выше руководящие принципы ОЭСР коротко, то заложенные в них идеи очень просты и очень понятны. Государство должно определиться, в каких отраслях оно сохраняет свое присутствие как собственник предприятий. В таких предприятиях обеспечивается защита от политического влияния и вмешательства в их деятельность со стороны государственных органов, но при этом не должна страдать эффективность работы исполнительных органов предприятия.

Для достижения этого баланса предлагается дать определенную самостоятельность в принятии решений советам директоров (в нашем законодательстве наблюдательным советам), в том числе при возможности привлечения независимых директоров или независимых членов наблюдательных советов. Они должны обладать необходимыми полномочиями для выполнения своих функций руководства и контроля за деятельностью исполнительных органов предприятий.

Независимые члены советов не должны иметь какую-либо материальную заинтересованность или какие-либо взаимоотношения с предприятием, его менеджментом, иными крупными акционерами и собственником имущества, которые могли бы поставить под угрозу вынесение ими объективного решения.

В соответствии как бы б с этими руководящими принципами ОЭСР, Законом №1405-VIII от 2 июня 2016 г. были внесены изменения в Закон "Об управлении объектами государственной собственности". Так, в ОАО с участием государства появились независимые члены наблюдательных советов, назначаемые после проведения конкурсов. Но не это главное. Главным было то, что получив равные права с остальными членами наблюдательных советов, независимые оказались свободными от интересов акционера — государства.

В приоритет для таких независимых членов поставили интересы самого акционерного общества, а не акционера — государства, который их и назначил. Независимый член при голосовании получил право голосовать так, как ему подсказывал его профессиональный опыт и целесообразность, конечно, в рамках законодательства. И что немаловажно, в акционерных обществах с государственным участием количество независимых членов наблюдательного совета должно составлять большинство.

Так трехуровневая иерархическая система управления акционерных обществ с государственным участием дала трещину, но устояла: общее собрание или акционер (государство) имело возможность принимать все решения. Были, конечно, случаи, когда такие решения активно принимались в "штыки", государство как акционер было вынуждено отступать, но юридически решения были обоснованы.

Трехуровневая иерархическая система сломалась Законом №2210-VIII от 16.11.17 г., которым был изменен Закон "Об акционерных обществах". Казалось бы, небольшие изменения существенно реформировали систему распределения полномочий в акционерных обществах. Общее собрание акционеров получило возможность принимать решения по всем вопросам, кроме тех, что отнесены к исключительным полномочиям наблюдательного совета. В наблюдательном совете во всех акционерных обществах появились независимые члены.

Таким образом нарушилась стройная иерархия и возникла юридически параллельная общему собранию акционеров уполномоченная структура — наблюдательный совет, в полномочия которого акционеру, в том числе государству, нельзя было вмешиваться.

Сложно представить наличие в частном акционерном обществе, в котором назначенный независимый член наблюдательного совета может прийти к частному акционеру и заявить что-то подобное: "Я, как независимый член наблюдательного совета, знаю лучше, что нужно делать для акционерного общества. И это я знаю в силу своего профессионального понимания. Я художник, я так вижу".

Так можно, наверное, сказать только в акционерном обществе с государственным участием. И ничего с ним, с таким независимым, не сделаешь. На сегодня даже есть решение Хозяйственного суда г.Киева от 17 декабря 2020 г. в деле № 910/9973/20, пока не вступившее в силу, но очень показательное для понимания существующей ситуации с корпоративным управлением акционерных обществ с государственными акциями. В чем суть спора. Решением министерства был уволен независимый член наблюдательного совета акционерного общества.

Не буду высказываться о самом увольнении: правильно-неправильно, законно-незаконно. Для этого существует судебная инстанция. Интересны выводы суда: член наблюдательного совета и независимый член наблюдательного совета АО с государственным участием — это не совсем одно и то же.

Как отметил суд, для независимых членов наблюдательного совета законодательством предусмотрен отдельный порядок досрочного прекращения их полномочий по инициативе АО, что является дополнительной гарантией для независимых членов наблюдательных советов от незаконного увольнения до политического влияния на принятие ими решений.

При этом судом учитывается, что целью введения в украинское законодательство института независимых директоров в состав наблюдательных советов является не только обеспечение эффективности управления в государственном секторе экономики, а и дополнительная защита руководства предприятий от политического влияния, поскольку в соответствии с Законом "Об акционерных обществах" ключевые решения управления предприятием принимает именно наблюдательный совет.

Лучше и не скажешь о том, к чему пришли в результате реформирования корпоративного управления в государственном секторе экономики.

Как не вспомнить о Руководящих принципах ОЭСР, которых так придерживались при реформировании корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием, но которые никоим образом не предусматривают, что акционер, в данном случае государство, не может принять решение по любому вопросу деятельности акционерного общества. Скорее даже наоборот, оно — государство, в соответствии с этими же Принципами, должно быть активным и информированным собственником.

Вот с таким пониманием реформированного корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием, когда созданы две параллельные линии управления, и будем рассматривать возможность Кабмина как акционера принять решение и перенаправить дешевый ресурс газа АО "Укргаздобыча" от единственного монопольного распорядителя АО "НАК "Нафтогаз Украины" для всех поставщиков, поставляющих газ бытовым потребителям. И начать стоит, пожалуй, с устава АО "Укргаздобыча". Управление государственным пакетом акций этого акционерного общества осуществляет АО "НАК "Нафтогаз Украины" в лице своего правления.

Продажа ресурса газа - это сделка с поставщиками, которая в силу своей значительности потребует получения АО "Укргаздобыча" разрешения от этого правления. В свою очередь, правление АО "НАК "Нафтогаз Украины" предварительно должно получить согласие своего собственного наблюдательного совета. А члены наблюдательного совета, и не только независимые, действуют по своему разумению и исключительно в интересах самого АО "НАК "Нафтогаз Украины". Так в новом уставе написано. С целью устранения, наверное, существующего политического влияния.

А насколько соответствует интересам этого акционерного общества продажа газа всем поставщикам на равных условиях? Да это просто прямо противоречит этим самым интересам, поскольку снижает его доходность. Поэтому действуя в рамках, как говорят, действующего законодательства, члены наблюдательного совета АО "НАК "Нафтогаз Украины" с чистой совестью имеют право отказать Кабинету Министров в его желании продавать газ АО "Укргаздобыча" всем желающим на равных условиях.

И политическое влияние устраняется. Разве что Украина не является социально ориентированным государством, которое должно заботиться о своих гражданах — потребителях газа и обеспечить им приемлемые цены и возможность выбирать поставщиков, а этим самым поставщикам — конкуренцию и равные права в доступе к ресурсу? Должно, конечно. Вот только его, государство в лице Кабинета Министров, от этой самой заботы устранили.

Что же делать? Понять и простить. Такова объективная реальность, когда получение прибыли конкретным акционерным обществом превалирует над интересами всего общества. Можно ли что-то исправить? Безусловно. Государственный пакет акций АО "Укргаздобыча" передать в управление Кабинета Министров и положить конец спорам. А после этого разбираться, как, кому, сколько и по какой цене достанется дешевый государственный ресурс газа.